صیانت از اموال عمومی و ضرورت بررسی جامع شرکت‌های دولتی و وابسته به دولت

حجت الاسلام والمسلمین سید محسن هاشمی شیخ شبانی حقوقدان در یادداشتی که در اختیار  قرارداد نوشت:گسترش فعالیت‌های اقتصادی دولت و مجموعه‌های وابسته به دولت، موجب شده است بخشی قابل توجه از منابع و سرمایه‌های عمومی در اختیار ساختار‌هایی قرار گیرد که از یک سو دارای شخصیت حقوقی مستقل و تابع قواعد شرکت‌داری هستند و از سوی دیگر بنا به ارتباط مدیریتی یا مالی با دولت و سایر نهاد‌های عمومی با منافع عمومی ارتباط مستقیم پیدا می‌کنند. بر این اساس، نحوه اداره شرکت‌های مذکور، نحوه صرف منابع، موضوع مالکیت و مدیریت، عملکرد مالی، عقد قرارداد‌ها و میزان بهره‌وری آنها صرفا موضوعی در حوزه مدیریت اقتصادی نبوده؛ بلکه ارتباطی تنگاتنگ با حقوق عمومی پیدا می‌کند و از این منظر، بحث صیانت از اموال عمومی و ضرورت پاسخ‌گویی مدیران و مسئولان نیز بروز پیدا می‌کند.

بر این اساس دستور اخیر و موکد رئیس قوه قضاییه برای بررسی جامع شرکت‌های دولتی، مبتنی بر محور‌های متعدد از جمله «شفاف‌سازی محل هزینه‌کرد بودجه مسئولیت‌های اجتماعی شرکت‌های مذکور»، «شفاف سازی تعداد مدیران و میزان حقوق و پاداش‌های آنها در شرکت‌های دولتی اعم از سودده و زیان‌ده»، «بررسی جامع بیش از ۳۰۰ شرکت دولتی برای مشخص شدن نحوه هزینه‌کرد بودجه، عملکرد مالی و ضرورت ادامه فعالیت آنها»، «شفافیت در مبارزه بافساد و انتشار عمومی گزارش‌های سازمان بازرسی و مفاد دادگاه‌ها در چارچوب قانون و شرع با هدف بازدارندگی و افزایش آگاهی مردم»، واجد اهمیتی فراتر از یک بررسی موردی یا حسابرسی معمول است. اهمیت این دستور را می‌توان در توجه توأمان به وضعیت مالکیت و کنترل شرکت‌ها، نحوه اداره آنها، عملکرد مالی و رعایت قوانین ومقررات جست‌و‌جو کرد.

در این میان مسأله اساسی این است که آیا برخورداری یک شرکت از شخصیت حقوقی مستقل یا فعالیت آن در قالب یک شرکت تجاری آن را از الزامات ناشی از مالکیت و منافع عمومی خارج می‌کند؟ پاسخ این پرسش، مستلزم تفکیک میان استقلال شخصیت حقوقی شرکت واستقلال آن از نظارت قانونی است. شخصیت حقوقی مستقل، مسئولیت شرکت را در روابط حقوقی آن مشخص می‌کند، اما این امر به معنای مصونیت از الزامات قانونی و نظارت بر نحوه استفاده از منابع عمومی نیست.

بر همین اساس، بررسی جامع شرکت‌های دولتی را باید در چارچوب هدفی گسترده‌تر، یعنی صیانت از اموال عمومی، تضمین اجرای قانون، ارتقای شفافیت و تقویت پاسخگویی در ساختار‌های اقتصادی وابسته به دولت مورد توجه قرار داد و در این چارچوب، لحاظ مولفه‌های ذیل ضروری می‌نماید:

ماده (۴) از «قانون محاسبات عمومی کشور (مصوب۱۳۶۶)»، معیار‌هایی را برای شناسایی شرکت دولتی تعیین کرده که بر اساس آن، شرکت دولتی در اصل واحد سازمانی مشخص است که با اجازه قانون ایجاد شده و بیش از ۵۰ درصد سرمایه آن متعلق به دولت است. همچنین در مواردی، شرکت‌های تجاری ایجاد شده از طریق سرمایه گذاری شرکت‌های دولتی، با تحقق شرایط مقرر قانونی، در عداد شرکت دولتی قرار می‌گیرند. بنابراین، شرکت دولتی از یک سو دارای شخصیت حقوقی مستقل است و از سوی دیگر، به دلیل ارتباط مالکیتی و مالی با دولت، با منابع و منافع عمومی ارتباط دارد و همین ویژگی، اعمال نظارت متناسب بر عملکرد آن را الزامی می‌سازد.

نکته آنکه، نظارت عمومی نباید صرفا بر مبنای قالب حقوقی شرکت تعیین شود. ممکن است یک شرکت در ظاهر، ساختاری مستقل داشته باشد، اما منابع آن از بخش عمومی تأمین شود یا تصمیمات مدیریتی آن به صورت مستقیم یا غیر مستقیم تحت تأثیر دولت قرار گیرد. در چنین مواردی، شکل حقوقی شرکت نمی‌تواند نافی ماهیت عمومی منابع و منافع مرتبط با آن شود. درواقع، ملاک اصلی در این زمینه باید میزان ارتباط شرکت با منابع و منافع عمومی باشد. هر چه این ارتباط از گستره بیشتر برخوردار باشد، ضرورت شفافیت، پاسخ‌گویی و نظارت موثر نیز افزایش پیدا می‌کند.

یکی از مسائل مهم در بررسی جامع شرکت‌های دولتی، پیچیدگی ساختار مالکیت و ارتباط میان شرکت‌های مادر، تابعه و وابسته است. در برخی موارد ممکن است دولت مالک مستقیم بخش محدودی از سهام یک شرکت باشد؛ اما اعمال کنترل مدیریتی یا اقتصادی آن از طریق شرکت‌های دولتی یا سایر مجموعه‌های وابسته قابل توجه باشد. در نتیجه بررسی صرف میزان سهام مستقیم دولت، همواره بیانگر تصویرکامل از وضعیت واقعی مالکیت و کنترل نخواهد بود؛ لذا، در یک بررسی جامع، علاوه بر مالکیت رسمی به مولفه‌هایی نظیر ساختار سهام‌داری، روابط میان شرکت‌های مادر و تابعه، نحوه انتخاب مدیران، میزان نفوذ در تصمیمات مدیریتی و منشأ منابع مالی نیز باید توجه شایان شود.

در این چارچوب، مفهوم «کنترل موثر» می‌تواند در شناخت دقیق‌تر ارتباط شرکت با دولت اهمیت پیدا کند. هدف از چنین رویکردی، توسعه بی‌ضابطه دامنه نظارت نیست، بلکه جلوگیری از ایجاد خلأ‌هایی است که ممکن است صرفا در نتیجه پیچیدگی ساختار مالکیت و تغییر قالب حقوقی شرکت‌ها به وجود آید.

بررسی شرکت‌های دولتی نباید به بررسی صورت‌های مالی یا میزان سود و زیان آنها محدود شود. عملکرد یک شرکت را باید از مجموعه‌ای از ابعاد حقوقی، مدیریتی، مالی و اقتصادی مورد ارزیابی قرار داد.

از جمله موضوعاتی که می‌تواند در یک بررسی جامع مورد توجه قرار گیرد: عبارت است از نحوه شکل‌گیری و ساختار مالکیت شرکت، نحوه انتخاب و انتصاب مدیران، رعایت قوانین و مقررات در تصمیمات مدیریتی، انعقاد قرارد‌ها و انجام معاملات، رعایت ضوابط مربوط به مناقصات و مزایده‌ها، وضعیت مالی و نحوه مصرف منابع، معاملات با اشخاص وابسته، ایجاد شرکت‌های تابعه و وابسته، میزان بهره‌وری و کارآمدی، وضعیت شرکت‌های زیان ده یا کم بازده، و ضرورت یا عدم ضرورت ادامه فعالیت شرکت.

بررسی جامع، با نظرداشت چنین عواملی، امکانی فراهم می‌سازد که وضعیت شرکت نه صرفا از منظر وقوع یک تخلف، بلکه از حیث سلامت ساختاری و میزان انطباق فعالیت آن با اهدف عمومی واقتصادی نیز مورد ارزیابی قرار گیرد.

اصل ۱۷۴ قانون اساسی، سازمان بازرسی کل کشور را برای نظارت بر حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین پیش‌بینی کرده است. از این منظر، بررسی وضعیت شرکت‌های دولتی را نمی‌توان صرفا یک موضوع مالی دانست، زیرا قسمتی مهم از مسائل مرتبط با این شرکت‌ها به نحوه اجرای قوانین و مقررت، فرایند‌های مدیریتی واداری و چگونگی استفاه از منابع باز می‌گردد.

از سوی دیگر، اصل ۵۵ قانون اساسی، جایگاه دیوان محاسبات کشور را در زمینه نظارت مالی و بودجه‌ای مشخص کرده است؛ بنابراین میان حوزه‌های فعالیت این دو نهاد، اگر چه ممکن است نقاط تلاقی وجود داشته باشد، اما مأموریت‌های آنها یکسان نیست.

اهمیت بررسی جامع در این زمینه آن است که ظرفیت‌های نظارتی موجود درکنار یکدیگر قرار گیرند و ضمن جلوگیری از خلأ‌های نظارتی، از موازی‌کاری و بررسی‌های تکراری نیز جلوگیری شود. هماهنگی میان نهاد‌های نظارتی، تبادل اطلاعات و استفاده از نتایج بررسی‌های انجام شده می‌تواند موجب شود نظارت از یک فرایند پراکنده و موردی به یک فرایند و نظارت منسجم و اثربخش تبدیل شود.

برخی از شرکت‌ها اگرچه به لحاظ حقوقی در عداد شرکت‌های دولتی به شمار نمی‌آیند؛ اما ارتباطی قابل توجه با دولت یا نهاد‌های عمومی دارند و از اینرو نظام نظارت را در برخی موارد با پیچیدگی‌هایی رو‌به‌رو می‌سازند. این شرکت‌ها ممکن است از منابع عمومی استفاده کنند، تحت مدیریت یا کنترل نهاد‌های عمومی قرار داشته باشند یا از امتیازات عمومی برخوردار شوند. در چنین شرایطی صرف عنوان خصوصی یا غیر دولتی نمی‌تواند به تنهایی وضعیت واقعی شرکت را مشخص سازد.

در این راستا لازم است با بررسی جامع، میان عنوان حقوقی شرکت و واقعیت اقتصادی و مدیریتی آن تفکیک قائل شد و در تعیین دامنه نظارت، عواملی مانند منشأ منابع، میزان مالکیت عمومی، کنترل مدیریتی و آثار فعالیت شرکت بر منافع عمومی را نیز لحاظ کرد. این رویکرد می‌تواند از شکل‌گیری خلأ‌های نظارتی، در نتیجه پیچیده شدن ساختار مالکیت جلوگیری کند، بدون آنکه به معنای نادیده گرفتن مرز‌های قانونی میان بخش دولتی و خصوصی باشد.

هیچ نظام نظارتی بدون دسترسی به اطلاعات صحیح، کامل و به‌روز نمی‌تواند کارآمد باشد. از این رو شفافیت باید یکی از ارکان اصلی بررسی شرکت‌های دولتی و وابسته به دولت باشد. اطلاعات مربوط به ساختار مالکیت، صورت‌های مالی، اعضای هیأت مدیره، قرارداد‌های مهم، معاملات با اشخاص وابسته و پرداخت‌های مدیران، در حدود قوانین و با رعایت ملاحظات و ضوابط محرمانه تجاری وامنیتی، قادر است زمینه نظارت دقیق را فراهم کند. این موضوع به این معنا است که شفافیت البته انتشار بدون ضابطه همه اطلاعات و یک الزام اداری صرف نیست؛ بلکه از ابزار‌های موثر پیشگیری از تخلف و تقویت پاسخگویی مدیران خواهد بود.

یکی از نتایج مهم بررسی جامع، باید امکان شناسایی مسئولیت اشخاص باشد که در اداره شرکت نقش داشته‌اند. مدیران شرکت‌های دولتی و وابسته دولت، صرفا به دلیل برخورداری شرکت از شخصیت حقوقی مستقل از مسئولیت ناشی از تصمیمات خود معاف نیستند؛ به این معنا که چنانچه تصمیم یا اقدام مدیران، با تحقق شرایط قانونی، موجب ورود خسارت یا تضییع اموال عمومی شود، حسب مورد می‌توان مسئولیت مدنی، اداری یا کیفری آنان را مورد بررسی قرار داد.

با این حال، هدف از نظارت نباید صرفا برخورد با اشخاص باشد. اگر یک تخلف نتیجه ضعف مقررات، ساختار نامناسب، نبود شفافیت یا فقدان کنترل‌های داخلی باشد، برخورد با یک فرد بدون اصلاح زمینه‌های ایجاد تخلف، نمی‌تواند مانع تکرار آن شود؛ لذا بررسی جامع باید در کنار تعیین مسئولیت، به شناسایی عوامل زمینه‌ساز تخلف اعم از ساختاری و مدیریتی نیز منجر شود.

یکی از نتایج مهم بررسی جامع می‌تواند ارزیابی ضرورت ادامه فعالیت شرکت‌ها باشد. در طول زمان ممکن است برخی شرکت‌ها فلسفه وجودی اولیه خود را از دست داده باشند، یا فعالیت آنها با فعالیت شرکت‌های دیگر هم‌پوشانی پیدا کرده باشد. همچنین ممکن است برخی شرکت‌ها با وجود برخورداری از منابع عمومی، کارآمدی لازم را نداشته باشند یا به صورت مستمر زیان ده باشند؛ لذا بررسی جامع نباید تنها به این سوال محدود شود که آیا در این شرکت تخلفی رخ داده است؟ بلکه الزامی است در کنار آن، پرسش‌های محوری در خصوص ضرورت ادامه فعالیت شرکت، کارآمد بودن ساختار فعلی آن و سازگاری فعالیت آن با اهداف عمومی و اقتصادی مورد نظر مطرح شود.

شرکت‌های دولتی و مجموعه‌های وابسته به دولت، به دلیل ارتباط با منابع و منافع عمومی، نمی‌توانند صرفا بر اساس قالب حقوقی و قواعد حاکم بر شرکت‌های تجاری مورد ارزیابی قرار گیرند. شخصیت حقوقی مستقل شرکت، اگرچه مسئولیت و هویت حقوقی آن را مشخص می‌سازد؛ اما به معنای خروج از الزامات قانونی مربوط به صیانت از منابع عمومی نیست.

از این منظر بررسی جامع شرکت‌های دولتی و وابسته به دولت باید فراتر از حسابرسی مالی یا کشف تخلف باشد و مجموعه‌ای ازموضوعات، از ساختار مالکیت و کنترل و نحوه انتخاب مدیران گرفته تا عملکرد مالی، قراردادها، معاملات شفافیت، بهره وری و ضرورت ادامه فعالیت شرکت‌ها را در بر گیرد.

در این میان توجه به شرکت‌های تابعه و وابسته و بررسی میزان کنترل موثر می‌تواند از ایجاد خلأ‌های نظارتی ناشی از پیچیدگی ساختار مالکیت جلوگیری کند. همچنین هماهنگی میان نهاد‌های نظارتی و استفاده از ظرفیت‌های قانونی هر یک از آنها شرط مهم برای جلوگیری از موازی‌کاری و افزایش اثربخشی است. درنهایت فلسفه اصلی چنین بررسی را باید در صیانت از اموال عمومی، تضمین اجرای قانون، افزایش شفافیت و تقویت پاسخگویی جست‌و‌جو کرد. در واقع ارزش یک بررسی جامع صرفا در تعداد تخلفات کشف شده یا پرونده‌های تشکیل شده نیست بلکه در میزان توانایی آن برای شناسایی ضعف‌های ساختاری، جلوگیری از تکرار تخلف، ارتقای کارآمدی و ایجاد سازوکاری پایدار برای نظارت بر منابع عمومی است.

به بیان دیگر هدف نهایی آن است که اداره شرکت‌هایی که با منابع و منافع عمومی ارتباط دارند، همواره با سه اصل همراه باشد: قانون مداری، شفافیت و پاسخ‌گویی.