آخرین نفسهای فک خزری؛ آیا حقوق بینالملل میتواند آن را نجات دهد؟
امیر بیپروا، کارشناس حقوق بینالملل در یادداشتی برای فکهای خزری بهعنوان موضوع زیست محیطی مربوط به دریای خزر در میانه اظهارنظرهای درباره کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر پرداخت؛ متن این یادداشت به شرح زیر است:
گاهی سرنوشت یک اکوسیستم را میتوان در زندگی یک جانور دید؛ فک خزری، تنها پستاندار دریایی بومی خزر، چنین جایگاهی دارد: جانوری که برای زادآوری به یخهای شمال دریا وابسته است، برای تغذیه و استراحت میان آبهای ۵ کشور جابهجا میشود و در مسیر خود با تورهای ماهیگیری، آلودگی نفتی و صنعتی، کاهش منابع غذایی، بیماری و گرمشدن زمین روبهرو است؛ نابودی آن فقط حذف یک گونه نخواهد بود؛ نشانهای از ناکامی دولتهای ساحلی در حفاظت از میراث طبیعی مشترکی است که هیچیک بهتنهایی مالک یا قادر به نجات آن نیستند.
فک خزری با نام علمی «Pusa caspica» تنها پستاندار دریایی بومی خزر است و در هیچ نقطه دیگری از جهان بهطور طبیعی زندگی نمیکند؛ اتحادیه جهانی حفاظت از طبیعت آن را در رده «در معرض خطر» قرار داده است؛ برآوردها درباره تعداد دقیق باقیمانده متفاوتاند، اما در یک واقعیت تردیدی نیست: جمعیت این گونه در قرن گذشته بهشدت سقوط کرده است؛ شکار تاریخی برای پوست و چربی، گرفتارشدن در تورهای ماهیگیری، آلودگیهای نفتی و صنعتی، کاهش منابع غذایی، بیماریهای واگیردار و تخریب زیستگاه، هر یک بخشی از این کاهش را توضیح میدهند.
اکنون تغییرات اقلیمی نیز به این فهرست افزوده شده است؛ کاهش مدت و وسعت یخبندان شمال خزر، مستقیما زادآوری فک را تهدید میکند؛ پایینرفتن سطح آب، توسعه بنادر، تردد کشتیها و گسترش تأسیسات نفت و گاز نیز مناطق استراحت و تغذیه را محدود میسازد؛ هنگامی که گونهای فقط در یک پهنه آبی بسته زندگی میکند، راه مهاجرت به زیستگاهی جایگزین ندارد؛ اگر شرایط خزر برای فک نامناسب شود، دریای دیگری در انتظارش نیست.
ممکن است گفته شود هر دولت میتواند در آبهای خود شکار را ممنوع، تورهای خطرناک را جمعآوری و آلودگی را کنترل کند؛ این اقدامها ضروریاند، اما کافی نیستند؛ خزر یک اکوسیستم واحد است؛ آلودگی در یک ساحل متوقف نمیماند و جانوری که از چند حوزه صلاحیتی عبور میکند، تنها به اندازه ضعیفترین حلقه زنجیره حفاظت امنیت دارد؛ اگر ۴ کشور سختگیرانه عمل کنند، اما در کشور پنجم صید ضمنی، شکار یا تخریب زیستگاه ادامه یابد، دستاورد جمعی آسیب میبیند.
حقوق بینالملل در چنین وضعیتی ۳ کارکرد دارد: نخست، معیار مشترک میسازد تا دولتها درباره حداقل اقدامهای لازم توافق کنند؛ دوم، تبادل اطلاعات، پایش و واکنش هماهنگ را سامان میدهد؛ و سوم، هزینه سیاسی و حقوقی بیعملی را افزایش میدهد؛ با وجود این، معاهده بهخودیخود فکی را از تور نجات نمیدهد؛ فاصله میان امضای یک سند و اجرای آن در بندر، کارخانه، میدان نفتی و قایق ماهیگیری همان جایی است که موفقیت یا شکست حقوق بینالملل رقم میخورد.
مهمترین چارچوب حقوقی موجود، کنوانسیون چارچوب حفاظت از محیطزیست دریایی دریای خزر است که در سال ۲۰۰۳ در تهران تصویب و در سال ۲۰۰۶ لازمالاجرا شد؛ اهمیت این کنوانسیون فقط در محتوای آن نیست؛ این نخستین توافق الزامآور زیستمحیطی است که هر ۵ کشور ساحلی خزر را در یک ساختار مشترک گرد هم آورد؛ کنوانسیون دولتها را به پیشگیری، کاهش و کنترل آلودگی، حفاظت و احیای محیط دریایی، همکاری علمی، پایش و تبادل اطلاعات فرا میخواند.
از منظر حقوقی، مسئله فک خزری نمونه روشنی از یک «مسئله اقدام جمعی» است؛ هر دولت ممکن است از هزینههای حفاظت بکاهد و امیدوار باشد ۴ همسایه دیگر بار اصلی را بر دوش بکشند، اما نتیجه چنین رفتاری، تضعیف همان منبع مشترکی است که همه از آن بهره میبرند؛ وظیفه حقوق بینالملل آن است که این چرخه را بشکند: حداقل رفتار قابل قبول را تعیین کند، هزینه قصور را افزایش دهد و همکاری را از یک انتخاب دیپلماتیک به تعهدی پایدار تبدیل سازد.
برای فک خزری، مواد مربوط به حفاظت از منابع زنده و تنوع زیستی اهمیت ویژه دارد؛ دولتها میتوانند با تکیه بر این چارچوب، زیستگاههای زادآوری و استراحت را شناسایی کنند، مناطق حفاظتشده فرامرزی بسازند، برای مرگومیرهای دستهجمعی سازوکار هشدار سریع ایجاد کنند و استانداردهای مشترکی برای صید، کشتیرانی و عملیات نفتی مقرر سازند؛ پروتکلهای کنوانسیون درباره آلودگی نفتی، منابع آلاینده مستقر در خشکی، ارزیابی اثرات زیستمحیطی فرامرزی و حفاظت از تنوع زیستی، در صورت تصویب و اجرای کامل، میتوانند تعهدات کلی را به قواعد عملی نزدیک کنند.
با وجود این، عنوان «کنوانسیون چارچوب» محدودیت آن را نیز آشکار میکند؛ بسیاری از تعهدات کلیاند و برای اثرگذاری به پروتکل، برنامه اقدام، قانون داخلی، بودجه، بازرسی و گزارشدهی منظم نیاز دارند؛ اجرای نامتوازن پروتکلها و نبود سازوکار قوی برای رسیدگی به عدم پایبندی باعث شده است که ظرفیت حقوقی کنوانسیون هنوز بهطور کامل به حفاظت ملموس از گونهها تبدیل نشود.
گام مهم دیگر در سال ۲۰۱۷ برداشته شد؛ زمانی که فک خزری در هر دو پیوست اول و دوم کنوانسیون حفاظت از گونههای مهاجر وحشی، موسوم به CMS، قرار گرفت؛ درج در پیوست اول به این معناست که این گونه با خطر انقراض مواجه است و دولتهای عضو واقع در محدوده پراکنش آن باید برای حفاظت از گونه و زیستگاه، کاهش موانع مهاجرت و کنترل عوامل تهدیدکننده تلاش کنند؛ پیوست دوم نیز برای گونههایی است که حفاظت از آنها به توافق و همکاری بینالمللی نیاز دارد.
ارزش ویژه CMS در این است که میتواند مبنای یک توافق منطقهای اختصاصی درباره فک خزری باشد؛ توافقی که بهجای عبارتهای کلی، اهداف عددی و تعهدات قابل سنجش تعیین کند؛ برای مثال، هر دولت موظف شود میزان صید ضمنی را سالانه گزارش دهد، مناطق حساس در فصل زادآوری را به روی کشتیرانی یا فعالیت صنعتی ببندد، تیمهای امداد و کالبدگشایی ایجاد کند و دادهها را در یک پایگاه منطقهای مشترک قرار دهد؛ البته دامنه اثر مستقیم CMS به عضویت و اجرای تعهدات از سوی دولتها وابسته است؛ از این رو پیوند آن با کنوانسیون تهران، که هر ۵ کشور ساحلی را دربر میگیرد، اهمیت دارد.
کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر که در سال ۲۰۱۸ در آکتائو امضا شد، بیشتر به تقسیم فضاهای دریایی، کشتیرانی، منابع و امنیت شناخته میشود؛ با وجود این، اصول محیطزیستی مهمی نیز در آن دیده میشود؛ این سند بر ممنوعیت فعالیتهای آسیبزننده به تنوع زیستی و مسئولیت در برابر خسارت واردشده به نظام اکولوژیک خزر تاکید میکند؛ این اصول میتواند پشتوانه حقوقی کنترل پروژههایی باشد که آثار فرامرزی بر زیستگاه فک دارند.
اما اصل مسئولیت زمانی بازدارنده میشود که جزئیات آن روشن باشد: چه کسی خسارت را ارزیابی میکند؟ رابطه علت و معلولی چگونه اثبات میشود؟ خسارت به یک گونه وحشی چگونه قیمتگذاری خواهد شد؟ آیا غرامت صرفا به دولت زیاندیده پرداخت میشود یا باید به احیای زیستگاه اختصاص یابد؟ بدون قواعد مشترک درباره ارزیابی خسارت، دسترسی به اطلاعات، جبران و اجرای تصمیم، مسئولیت ممکن است در حد یک اصل درست، اما کماثر باقی بماند.
نخستین ضرورت، ایجاد یک برنامه اقدام منطقهای الزامآور یا دستکم دارای نظام گزارشدهی جدی است؛ این برنامه باید خط مبنای علمی جمعیت، نرخ مرگومیر مجاز، شاخصهای زادآوری و اهداف پنجساله تعیین کند؛ اختلاف بر سر برآورد جمعیت نباید بهانه بیعملی باشد؛ برعکس، باید دولتها را به روشهای مشترک سرشماری، نمونهبرداری و انتشار دادههای قابل راستیآزمایی سوق دهد.
دوم، صید ضمنی باید از حاشیه سیاست ماهیگیری به مرکز حفاظت منتقل شود؛ نصب ابزارهای ردیابی روی شناورها، ممنوعیت تورهای بسیار خطرناک در مناطق و فصلهای حساس، ثبت اجباری برخورد با فک، آموزش و جبران خسارت ماهیگیران و مقابله هماهنگ با تورهای غیرقانونی ازجمله اقدامهای ضروری است؛ سیاستی که فقط مجازات کند، اما معیشت جوامع ساحلی را نبیند، احتمالا با پنهانکاری و مقاومت روبهرو خواهد شد.
سوم، مناطق حفاظتشده نباید جزایری جدا از یکدیگر باشند؛ فک برای زادآوری، تغذیه و استراحت به شبکهای از زیستگاهها نیاز دارد؛ تعیین «کریدورهای اکولوژیک» و مناطق حفاظتشده فرامرزی، محدودکردن سرعت و مسیر کشتیها و توقف فعالیتهای پرصدا یا آلاینده در فصلهای حساس، حفاظت را با چرخه واقعی زندگی گونه هماهنگ میکند.
چهارم، ارزیابی اثرات زیستمحیطی باید پیش از صدور مجوز پروژه انجام شود، نه پس از وقوع خسارت؛ پروژههای نفت و گاز، خطوط لوله، بنادر، لایروبی و توسعه ساحلی باید آثار تجمعی و فرامرزی خود بر فک و منابع غذایی آن را بسنجند؛ اطلاعات غیرمحرمانه باید در دسترس عموم و پژوهشگران قرار گیرد و کشورهای احتمالا متاثر فرصت واقعی برای اظهار نظر داشته باشند.
پنجم، سازوکار واکنش به مرگومیرهای دستهجمعی ضروری است؛ کشف دهها یا صدها لاشه نباید با حدسهای پراکنده و گزارشهای ناسازگار پایان یابد. پروتکل مشترک نمونهبرداری، آزمایش سموم و عوامل بیماریزا، تبادل فوری نتایج و حضور کارشناسان مستقل میتواند منشأ بحران را روشن و از تکرار آن جلوگیری کند.
مشکل اصلی کمبود سند حقوقی نیست؛ پراکندگی تعهدها و ضعف اجرای آنهاست؛ حفاظت از فک میان سازمانهای محیطزیست، شیلات، نفت، حملونقل، مرزبانی و دولتهای محلی تقسیم شده و مسئولیتها گاه روشن نیست؛ از سوی دیگر، اطلاعات جمعیت و مرگومیر ممکن است ناقص، دیرهنگام یا تحت تاثیر ملاحظات منتشر شود؛ تحریمها و تنشهای منطقهای نیز انتقال تجهیزات، همکاری علمی و تامین مالی را دشوار میکند، هرچند نباید به توجیهی برای کنارگذاشتن همکاری زیستمحیطی تبدیل شود.
حقوق بینالملل زمانی موثرتر خواهد بود که دانشمندان، سازمانهای مردمنهاد، ماهیگیران و جوامع محلی در ساختار تصمیمگیری حضور داشته باشند؛ گزارشهای ملی باید عمومی و قابل مقایسه باشد؛ نشستهای کنوانسیون تهران باید شاخصهای روشن عملکرد منتشر کند؛ و یک کمیته علمی مستقل منطقهای باید بتواند درباره وضعیت گونه هشدار دهد؛ شفافیت جایگزین ضمانت اجرا نیست، اما هزینه پنهانکردن قصور را افزایش میدهد.
راهکار بلندمدت، تنظیم توافقی اختصاصی زیر چتر کنوانسیون تهران و با استفاده از ظرفیت CMS است؛ چنین پیمانی باید ممنوعیت شکار عمدی، کاهش زمانبندیشده صید ضمنی، حفاظت از مناطق کلیدی، استانداردهای عملیات صنعتی، پایش بیماریها، تأمین مالی امداد و بازپروری، مشارکت عمومی و نظام حل اختلاف را دربر گیرد؛ یک صندوق منطقهای نیز میتواند از محل مشارکت دولتها، صنایع نفت و کشتیرانی و منابع بینالمللی تامین شود.
این توافق باید از تجربه ضعف معاهدههای چارچوبی درس بگیرد؛ تعهدهایی مانند «تلاش برای حفاظت» کافی نیست؛ باید مشخص شود چه اقدامی، توسط کدام نهاد، تا چه تاریخی و با چه شاخصی انجام میشود.
نظام بررسی پایبندی میتواند در مرحله نخست غیرتنبیهی باشد و به دولتها کمک فنی ارائه دهد، اما تداوم قصور باید با انتشار عمومی نتیجه، برنامه اصلاحی و در موارد جدی مسئولیت و جبران خسارت همراه شود.
فک خزری قربانی خاموش مجموعهای از تصمیمهای انسانی است: تور رهاشدهای که دیده نمیشود، پسابی که کیلومترها دورتر وارد رودخانه شده، پروژهای که اثر تجمعی آن سنجیده نشده و زمستانی که یخ کافی برای تولهها ندارد؛ حقوق بینالملل نمیتواند تغییر اقلیم را یکشبه متوقف کند یا همه منافع متعارض را از میان ببرد، اما میتواند همکاری را از انتخابی سیاسی به تعهدی حقوقی تبدیل کند، دادههای مشترک بسازد، رفتارهای پرخطر را محدود کند و مسئولیت خسارت را بر عهده عامل آن بگذارد.
پرسش واقعی این نیست که آیا ابزار حقوقی وجود دارد؛ ابزارهای اصلی تا حد زیادی فراهماند؛ پرسش این است که آیا دولتهای ساحلی آمادهاند از مرحله اعلام نگرانی عبور کنند و برای یک گونه مشترک، قواعد مشترک و قابل سنجش بپذیرند؛ انقراض فک خزری فقط حذف یک جانور نخواهد بود، بلکه پرسشی درباره حکمرانی محیطزیستی در بزرگترین پهنه آبی بسته جهان است؛ در مقابل، نجات آن میتواند نمونهای کمنظیر باشد از اینکه حتی در منطقهای پرتنش، حفاظت از طبیعت هنوز قادر است زبان مشترک دولتها باشد.
فک خزری شاخص سلامت دریایی است که امنیت غذایی، معیشت ماهیگیران، گردشگری و هویت فرهنگی میلیونها انسان به آن وابسته است؛ دفاع از فک خزری در واقع دفاع از حق نسلهای آینده برای برخورداری از دریایی زنده است؛ حقی که بدون مطالبه شفافیت، نظارت عمومی و پاسخگویی نهادهای ملی و منطقهای محقق نخواهد شد.