بررسی حقوقی ارعاب اقتصادی به مثابه یک عمل متخلفانه بینالمللی
اسماعیل بقایی، سخنگوی وزارت امور خارجه در واکنش به اعلام تحریمهای جدید اقتصادی آمریکا علیه ایران با اشاره به اینکه اعلام تحریمهای اقتصادی جدید، بسیار فراتر از ادامه جنگ اقتصادی غیرقانونی علیه یک کشور واحد و به منزله تلاش برای اعمال حاکمیت فراسرزمینی آمریکا بر کلیه دولتهای مستقل عضو سازمان ملل به شمار میرود، تصریح کرد: چنین تحریمهای ثانویهای هیچ مبنایی در حقوق بینالملل ندارد.
سخنگوی وزارت امور خارجه این تحریمها را ناقض اصل بنیادین برابری حاکمیتها را که در بند ۱ ماده ۲ منشور ملل متحد تثبیت شده، خواند و گفت: ممنوعیت عرفی مداخله در امور داخلی دولتها را که دیوان بینالمللی دادگستری در پرونده نیکاراگوئه تایید کرده، زیر پا میگذارند.
بقایی تاکید کرد: ارعاب اقتصادی که هدف آن واداشتن یک دولت مستقل به تغییر گزینههای سیاستی مشروع خود باشد، یک جرم و عمل متخلفانه بینالمللی است و نتیجه نهایی این وضعیت، فرسایش کامل حاکمیت ملی بهعنوان اصل بنیادین نظام روابط بینالدولی مبتنی بر منشور ملل متحد خواهد بود و مقدمه بازگشت فاجعهبار به استعمار عریان و تمامعیار.
اما ارعاب یا اجبار اقتصادی (Economic Coercion یا Economic Intimidation) چیست؟ ارعاب یا اجبار اقتصادی به اقدامهایی اطلاق میشود که یک دولت یا گروهی از دولتها با استفاده از ابزارهای اقتصادی مانند تحریمهای تجاری، قطع جریانهای مالی، محدودیتهای سرمایهگذاری، یا تحریمهای ثانویه، سعی در وادار کردن دولت دیگری به تغییر سیاستها یا تصمیمگیریهای حاکمیتی خود دارند.
از منظر حقوق بینالملل، پرسش اصلی این است که آیا چنین اقدامهایی میتوانند بهعنوان «عمل متخلفانه بینالمللی» (internationally wrongful act) تلقی شوند و مسئولیت بینالمللی دولت مرتکب را به دنبال داشته باشند؟
مفهوم ارعاب اقتصادی ریشه در تحولات پس از جنگ جهانی دوم و فرآیند استعمارزدایی دارد؛ دولتهای تازهاستقلالیافته استدلال میکردند که فشارهای اقتصادی میتواند به اندازه زور نظامی، حاکمیت آنها را تهدید کند.
ماده ۸ کنوانسیون مونتهویدئو ۱۹۳۳ در مورد حقوق و وظایف دولتها اعلام کرد که هیچ دولتی حق مداخله در امور داخلی یا خارجی دولت دیگر را ندارد؛ البته منشور سازمان کشورهای آمریکایی (OAS) صریحتر بود و در ماده ۱۹ اعلام کرد که هیچ دولتی نمیتواند از اقدامهای اجباری اقتصادی یا سیاسی برای وادار کردن اراده حاکمیتی دولت دیگر و کسب امتیازات استفاده کند.
پس از تاسیس سازمان ملل، بحثها حول ماده ۲ (۴) منشور متمرکز شد که تهدید یا استفاده از زور علیه تمامیت ارضی یا استقلال سیاسی دولتها را ممنوع میکند؛ در حالی که دولتهای غربی ادعا میکردند که «زور» فقط به زور نظامی محدود است، کشورهای در حال توسعه استدلال میکردند که اجبار اقتصادی نیز میتواند مصداق آن باشد.
این اختلاف در اعلامیه اصول حقوق بینالملل در مورد روابط دوستانه و همکاری میان دولتها یا همان قطعنامه ۲۶۲۵ مجمع عمومی مصوب سال ۱۹۷۰ بازتاب یافت؛ این اعلامیه تصریح کرد: هیچ دولتی نمیتواند از اقدامهای اقتصادی، سیاسی یا هر نوع دیگر برای اجبار دولت دیگر به منظور تبعیت از اعمال حقوق حاکمیتیاش یا کسب هرگونه امتیاز استفاده کرده یا تشویق به استفاده از آن کند.
این اصل بارها در قطعنامههای بعدی مجمع عمومی، ازجمله قطعنامههای مربوط به «اقدامهای اقتصادی یکجانبه بهعنوان وسیله اجبار سیاسی و اقتصادی علیه کشورهای در حال توسعه» مانند A/RES/۶۴/۱۸۹ و قطعنامههای بعدی تا ۲۰۲۵ تکرار شده است.
با وجود این، دبیرکل وقت سازمان ملل در یادداشت ۱۹۹۳ (A/۴۸/۵۳۵) ابراز نگرانی کرد که هیچ اجماع روشنی در حقوق بینالملل در مورد زمان نادرست بودن اقدامهای اجباری علیرغم معاهدهها، اعلامیهها و قطعنامههای مرتبط وجود ندارد.
الف) اصل حاکمیت برابر و منع مداخله: این اصول عرفی هستند و در ماده ۲ (۱) و ۲ (۷) منشور ملل متحد ریشه دارند؛ مداخله زمانی ممنوع است که با روشهای اجباری در انتخابهای آزاد دولتها در زمینههای سیاسی، اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی یا سیاست خارجی دخالت کند؛ دیوان بینالمللی دادگستری ICJ در پرونده شکایت نیکاراگوئه علیه آمریکا در سال ۱۹۸۶ تاکید کرد که مداخله زمانی متخلفانه است که از روشهای اجبار در مورد انتخابهایی استفاده کند که باید آزاد بمانند.
ب) مسئولیت دولتها (ARSIWA): مواد کمیسیون حقوق بینالملل در مورد مسئولیت دولتها برای اعمال متخلفانه بینالمللی (۲۰۰۱) چارچوب ثانویه را فراهم میکند؛ ماده یک اعلام میکند که هر عمل متخلفانه بینالمللی دولت، مسئولیت بینالمللی آن را به دنبال دارد؛ ماده ۲ نیز ۲ عنصر را لازم میداند: انتساب عمل به دولت و نقض تعهد بینالمللی؛ ماده ۱۸ بهطور خاص به اجبار میپردازد: دولتی که دولت دیگری را وادار به ارتکاب عملی کند، اگر آن عمل بدون اجبار متخلفانه میبود و دولت اجبارکننده از شرایط آگاه باشد، مسئول است؛ ارعاب اقتصادی شدید میتواند در این چارچوب قرار گیرد.
در رویه مجمع عمومی سازمان ملل، قطعنامههای مکرر ازجمله A/RES/۷۸/۱۳۵ و نسخههای بعدی اقدامهای یکجانبه اقتصادی ناهماهنگ با منشور و اصول تجارت چندجانبه را محکوم میکنند و از جامعه بینالمللی میخواهند آنها را حذف کند.
شورای حقوق بشر و دفتر کمیساریای عالی حقوق بشر نیز بر تاثیر منفی این اقدامها بر حقوق بشر شامل حق غذا، سلامت، توسعه تاکید دارند و آنها را اقدامهای قهری یکجانبه مینامند.
بر اساس منابع، ارعاب اقتصادی یک عمل متخلفانه است، زیرا:
با هدف تبعیت اراده حاکمیتی دولت هدف نه صرفا تاثیرگذاری عادی انجام میشود؛
شدت آن میتواند انتخاب موثر دولت هدف را از بین ببرد؛
تعهدات معاهدهای خاص مانند WTO، معاهدههای دوستی و تجارت، یا حقوق بشر را نقض میکند؛
و بهعنوان اجبار تحت ماده ۱۸ مسئولیت دولتها منجر به ارتکاب عمل متخلفانه توسط دولت هدف میشود.
پیامدهای زیر طبق حقوق مسئولیت دولتها (ARSIWA) درپی ارعاب اقتصادی، ایجاد میشوند:
مسئولیت بینالمللی دولت مرتکب: طبق ماده یک حقوق مسئولیت دولتها، هر عمل متخلفانه بینالمللی مسئولیت دولت را به دنبال دارد؛ دولت آسیبدیده میتواند این مسئولیت را از طریق سازوکارهای دیپلماتیک، قضایی مانند دیوان بینالمللی دادگستری یا سازمانهای بینالمللی مطرح کند.
تعهد به توقف و عدم تکرار: براساس ماده ۳۰ حقوق مسئولیت دولتها، دولت مرتکب موظف است بلافاصله عمل متخلفانه را متوقف کند و تضمینهای مناسب برای عدم تکرار ارائه دهد.
تعهد به جبران کامل خسارت: براساس مواد ۳۴ تا ۱۷ حقوق مسئولیت دولتها، این تعهد شامل اعاده وضع به حالت سابق، پرداخت غرامت و رضایت است؛ خسارتها میتواند شامل زیانهای اقتصادی مستقیم، از دست رفتن فرصتهای تجاری، و در موارد شدید، خسارتهای ناشی از تاثیر بر جمعیت غیرنظامی باشد.
حق اتخاذ تدابیر متقابل توسط دولت آسیبدیده: دولت آسیبدیده میتواند تدابیر متقابل متناسب مانند محدودیتهای تجاری متقابل اتخاذ کند تا دولت مرتکب را به رعایت تعهداتش وادار سازد.
پیامدهای جمعی و نهادی: در سطح سازمان ملل، قطعنامههای مجمع عمومی و گزارشهای دبیرکل میتوانند فشار سیاسی ایجاد کنند؛ همچنین، امکان طرح موضوع در شورای حقوق بشر یا درخواست نظر مشورتی از دیوان بینالمللی دادگستری وجود دارد.
فراتر از پیامدهای حقوقی صرف، استفاده غیرقانونی یا بیشازحد از ارعاب اقتصادی پیامدهای عملی مهمی دارد:
تضعیف نظم حقوقی بینالمللی، آسیب به نظام تجارت چندجانبه و اصول سازمان جهانی تجارت، تاثیرهای منفی بر جمعیت غیرنظامی که حتی در صورت هدفگیری هوشمند نیز اغلب رخ میدهد، افزایش مشروعیتزدایی از تحریمها بهعنوان ابزار سیاست خارجی و تقویت استدلالهای کشورهای هدف درباره نقض حاکمیت.
در مجموع، استفاده از ابزار ارعاب اقتصادی در کاربردهای یکجانبه و فراسرزمینی معاصر، غیرقانونی محسوب میشود و مسئولیت بینالمللی دولت مرتکب را فعال میسازد؛ این وضعیت ضرورت توسعه قواعد روشنتر عرفی یا معاهدهای برای تنظیم استفاده از قدرت اقتصادی در روابط بینالملل را بیش از پیش آشکار میکند.