کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر؛ نگاهی جامع به نمونه توسعه حقوق بینالملل منطقهای
دریای خزر بهعنوان بزرگترین پهنه آبی محصور در خشکی جهان، همواره از اهمیت راهبردی، اقتصادی و زیستمحیطی ویژهای برخوردار بوده است؛ پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی در سال ۱۹۹۱ و ظهور ۳ کشور جدید ساحلی شامل جمهوری آذربایجان، قزاقستان و ترکمنستان، ضرورت تعیین رژیم حقوقی نوین برای این پهنه آبی بیش از پیش احساس شد.
کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر که در ۱۲ آگوست ۲۰۱۸ (۲۱ مرداد ۱۳۹۷) در شهر آکتائو قزاقستان به امضای سران ۵ کشور ساحلی رسید، مهمترین سند حقوقی در این زمینه محسوب و از آن بهعنوان «قانون اساسی دریای خزر» یاد میشود.
لایحه کنوانسیون وضعیت حقوقی در دریای خزر در هشتمین سالگرد امضای آن در ۲۱ مرداد ۱۳۹۷، به مجلس شورای اسلامی جمهوری اسلامی ایران ارسال شد؛ این رویداد در کنار نزدیک شدن به زمان برگزاری هفتمین اجلاس سران کشورهای ساحلی دریای خزر در تهران سبب شد مفاد رژیم حقوقی دریای خزر و مباحثی مانند سهم ایران از این پهنه آبی گسترده در شمال جغرافیای کشور مورد بحث و بررسی قرار بگیرد.
پیش از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی، رژیم حقوقی دریای خزر براساس ۲ معاهده دوجانبه میان ایران و اتحاد جماهیر شوروی شکل گرفته بود: عهدنامه دوستی ۱۹۲۱ و قرارداد بازرگانی و بحرپیمایی ۱۹۴۰.
براساس این اسناد، کشتیهای تحت پرچم ۲ کشور آزادی تردد در سراسر دریا داشتند و بهرهبرداری از منابع معدنی بستر بهطور مشخص تنظیم نشده بود؛ با فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی، کشورهای جدید ساحلی معتقد بودند این معاهدهها پاسخگوی نیازهای معاصر، بهویژه در زمینه بهرهبرداری از منابع نفت و گاز بستر، نیست.
از سال ۱۹۹۶ مذاکرات فشردهای در قالب گروه کاری ویژه در سطح معاونان وزیران امور خارجه آغاز شد؛ طی بیش از ۲ دهه، ۵۱ نشست کارشناسی، بیش از ۱۰ نشست وزیران امور خارجه و ۴ اجلاس سران عشق آباد ۲۰۰۲، تهران ۲۰۰۷، باکو ۲۰۱۰ و آستاراخان ۲۰۱۴ برگزار شد تا در نهایت در پنجمین اجلاس سران در آکتائو به توافق نهایی منجر شود.
این سند کشتیرانی پرچمهای ملی، امنیت، ممنوعیت حضور نیروهای نظامی بیگانه در خزر و مسائل محیط زیستی را روشن کرد؛ با وجود این، موضوعهایی مانند تعیین خطوط مبدأ مستقیم، بستر و زیربستر دریا و تعیین دقیق سهم هر کشور از منابع نفت و گاز به توافقهای ۲ و چندجانبه بعدی میان کشورهای همسایه موکول شد.
کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر یا همان اکتائو شامل ۲۴ ماده است و دریای خزر را نه بهعنوان «دریا» تابع کنوانسیون حقوق دریاهای سازمان ملل (UNCLOS ۱۹۸۲) و نه بهعنوان «دریاچه» تعریف میکند، بلکه آن را «پهنه آبی محصور در خشکی با وضعیت حقوقی ویژه» میداند که صرفا کشورهای ساحلی در مورد آن صلاحیت انحصاری دارند.
به گزارش وبسایت journal.arbitration.ru، اصول کلی کنوانسیون اکتائو به شرح زیر هستند:
اصول کلی در ماده ۳: فعالیتهای طرفها براساس احترام به حاکمیت، تمامیت ارضی، استقلال و برابری حاکمیتی کشورها، عدم کاربرد زور یا تهدید به زور، احترام متقابل، همکاری و عدم مداخله در امور داخلی یکدیگر صورت میگیرد؛ استفاده از دریای خزر صرفا برای اهداف صلحآمیز است و حضور نیروهای مسلح کشورهای غیرساحلی در آن ممنوع اعلام شده است.
تقسیمبندی آبهای سطحی در مواد ۵ تا ۹: پهنه آبی دریای خزر به ۴ منطقه تقسیم میشود: آبهای داخلی (درون خطوط مبدأ)، آبهای سرزمینی (حداکثر ۱۵ مایل دریایی از خطوط مبدأ) که حاکمیت کامل کشور ساحلی بر آن، بستر، زیر بستر و فضای هوایی بالای آن اعمال میشود، منطقه ماهیگیری (۱۰ مایل دریایی مجاور آبهای سرزمینی) که کشور ساحلی حق انحصاری بهرهبرداری از منابع زیستی آبی را دارد و در نهایت فضای دریایی مشترک (ماورای مناطق ماهیگیری) که برای استفاده همه طرفها باز است.
رژیم بستر و زیر بستر در ماده ۸: تحدید حدود بستر و زیر بستر دریای خزر به بخشها از طریق توافق میان کشورهای دارای سواحل مجاور و مقابل و با رعایت اصول و موازین شناختهشده حقوق بینالملل صورت میگیرد تا امکان اعمال حقوق حاکمه برای بهرهبرداری از منابع زیرزمینی فراهم شود؛ این ماده یکی از مهمترین نقاط سازش کنوانسیون است، زیرا تحدید حدود نهایی را به توافقهای دوجانبه یا چندجانبه موکول کرده است.
دریانوردی و عبور در مواد ۱۰ و ۱۱: آزادی دریانوردی خارج از آبهای سرزمینی با رعایت حقوق حاکمه و انحصاری کشورهای ساحلی به رسمیت شناخته شده است؛ ورود، خروج و دریانوردی در دریای خزر بهصورت انحصاری توسط کشتیهای تحت پرچم یکی از طرفها مجاز است؛ عبور بیضرر کشتیهای نظامی تابع شرایط توافق میان کشور صاحب پرچم و کشور ساحلی یا قوانین ملی کشور ساحلی است.
لولههای زیرآبی و کابلها در ماده ۱۴: طرفها میتوانند کابلها و لولههای زیرآبی در بستر دریای خزر احداث کنند؛ لولههای اصلی زیرآبی مشروط به رعایت استانداردها و الزامات زیستمحیطی مندرج در موافقتنامههای بینالمللی مربوطه، ازجمله کنوانسیون چارچوب حفاظت از محیط زیست دریایی دریای خزر (کنوانسیون تهران) و پروتکلهای آن، مجاز است.
محیط زیست و منابع زیستی در ماده ۱۵: طرفها ملزم به اتخاذ اقدامهای لازم برای حفظ تنوع زیستی، حفاظت، احیا و مدیریت پایدار منابع زیستی و جلوگیری، کاهش و کنترل آلودگی از هر منبعی هستند؛ هرگونه فعالیتی که به تنوع زیستی آسیب برساند ممنوع است و طرف آلودهکننده بر اساس موازین حقوق بینالملل مسئول خسارت است.
امنیت و همکاری در مواد ۱۶ و ۱۷: همکاری با اشخاص حقیقی و حقوقی کشورهای ثالث و سازمانهای بینالمللی باید مطابق با مفاد کنوانسیون باشد؛ طرفها در مبارزه با تروریسم بینالمللی، قاچاق سلاح، مواد مخدر، مهاجرت غیرقانونی و دیگر همکاری میکنند.
سازوکارهای اجرایی و حل اختلاف در مواد ۱۹ و ۲۱: برای اجرای موثر کنوانسیون، سازوکار مشورتهای منظم پنججانبه در سطح عالی تحت نظارت وزارتخانههای امور خارجه ایجاد میشود که دستکم سالی یکبار برگزار شود؛ اختلافها از طریق مشورت و مذاکره حل میشود و در صورت عدم توافق، میتوان به دیگر وسایل مسالمتآمیز حقوق بینالملل مراجعه کرد.
کنوانسیون بیمدت است و برای لازمالاجرا شدن نیاز به تودیع پنجمین سند تصویب نزد امانتدار یعنی جمهوری قزاقستان دارد.
تا آگوست ۲۰۲۶، کشورهای جمهوری آذربایجان، قزاقستان، روسیه و ترکمنستان کنوانسیون را تصویب کردند؛ در تیر و مرداد ۱۴۰۵ دولت ایران لایحه تصویب کنوانسیون را با قید یکفوریت به مجلس شورای اسلامی ارسال کرد.
اسماعیل بقایی، سخنگوی وزارت امور خارجه ایران، در این رابطه گفت: وقتی میخواهیم به یک سند مهم بینالمللی که دارای ابعاد حقوقی، سیاسی و امنیتی است ملحق شویم، باید با دقت و با در نظر گرفتن همه ابعاد آن تصمیمگیری کنیم؛ این روند انجام شده و فکر میکنیم تصویب این سند در مجلس شورای اسلامی جمهوری اسلامی ایران، زمینه را هم برای همکاری میان کشورهای ساحلی خزر و هم برای جلوگیری از سوءاستفادههایی که ممکن است بازیگران خارج از منطقه خزر درباره این پهنه آبی در نظر داشته باشند، فراهم میکند.
سخنگوی وزارت امور خارجه تصریح کرد: در این کنوانسیون، هرگونه حضور نظامی کشورهای خارج از منطقه خزر ممنوع شده است؛ همچنین برخی موضوعها که در افکار عمومی ما بهعنوان نگرانی مطرح بود، ازجمله تعیین حدود دریایی و خط مبدأ دریایی، مواردی است که در این کنوانسیون به آنها پرداخته نمیشود؛ موضوع تعیین خط مبدأ قرار است در چارچوب دیگری درباره آن گفتوگو شود.
توجه به این نکته ضروری است که ایران در اعلامیه تفسیری همزمان با امضا، به معاهدههای ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ اشاره کرده است؛ از این رو، سند کنوانسیون اکتائو هیچ مساحتی را از کشور سلب نکرده و خط تحمیلی آستارا-حسینقلی را باطل کرده است؛ ضمن اینکه حضور بازیگران فرامنطقهای براساس این سند ممنوع و جبران وضعیت نامساعد ساحل ایران بهعنوان یک اصل بینالمللی ثبت شده است.
کنوانسیون اکتائو اصول صریح و آشکاری درباره وضعیت امنیتی و نظامی دریای خزر و همکاریهای تجاری و زیستمحیطی در این پهنه آبی وضع کردهاست.
کنوانسیون آکتائو دستاوردهای مهمی داشت که عبارتند از:
ممنوعیت حضور نظامی کشورهای غیرساحلی که امنیت منطقهای را تقویت میکند؛
ایجاد چارچوب حقوقی برای همکاریهای اقتصادی، حملونقل و زیستمحیطی؛
امکان احداث خطوط لوله ترانسخزر مشروط به رعایت استانداردهای زیستمحیطی؛
با وجود این، باید به چالشهایی باقیمانده نیز توجه داشت؛ این چالشها عبارتند از:
تحدید حدود نهایی بستر و زیر بستر هنوز بهطور کامل انجام نشده و بهویژه در بخشهای مربوط به ایران نیازمند توافقهای جداگانه است؛
مسائل زیستمحیطی ازجمله کاهش سطح آب دریای خزر و آلودگی؛
اختلافهای احتمالی در بهرهبرداری از میادین مشترک نفت و گاز.
از دیدگاه حقوق بینالملل، کنوانسیون اکتائو با اقتباس از برخی مفاهیم حقوق دریاها مانند آبهای سرزمینی و منطقه ماهیگیری و نوآوری در ایجاد رژیم دوگانه برای سطح آب و بستر، الگویی منحصربهفرد ارائه داده است؛ این سند که جایگزین معاهدهای ایران و اتحاد جماهیر شوروی ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ شده است، مبنای حقوقی همکاریهای آینده را تشکیل میدهد.
در مجموع، کنوانسیون اکتائو نقطه عطفی در تاریخ وضعیت حقوقی دریای خزر است که پس از بیش از ۲ دهه مذاکره به دست آمد؛ لازمالاجرا شدن کامل آن میتواند زمینه ثبات بیشتر، توسعه همکاریهای اقتصادی و حفاظت بهتر از محیط زیست این پهنه آبی حیاتی را فراهم آورد.
رژیم حقوقی ایجادشده توسط کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر با نام آکتائو ۲۰۱۸ از چند جهت دارای اهمیت بنیادین در حقوق بینالملل عمومی و حقوق دریاها است و میتوان آن را یکی از نمونههای بارز توسعه حقوق بینالملل منطقهای در قرن بیستویکم دانست.
نخستین و مهمترین ویژگی حقوقی این رژیم، تعیین وضعیت «ویژه و منحصربهفرد» برای دریای خزر است؛ کنوانسیون بهصراحت از تعریف دریای خزر بهعنوان «دریا» تابع کنوانسیون حقوق دریاهای سازمان ملل ۱۹۸۲ (UNCLOS) یا «دریاچه» تابع قواعد کلاسیک تقسیم دریاچههای مرزی خودداری کرده است؛ این رویکرد، دریای خزر را از شمول قواعد عام حقوق بینالملل دریاها خارج کرده و صلاحیت انحصاری ۵ کشور ساحلی را برای تنظیم تمام مسائل مربوط به آن تثبیت میکند.
دوم، کنوانسیون به خلأ حقوقی ناشی از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی پایان داده است؛ پیش از ۲۰۱۸، وضعیت حقوقی خزر بر پایه معاهدههای دوجانبه ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ ایران و اتحاد جماهیر شوروی استوار بود که پس از ظهور ۳ کشور جدید ساحلی، کارایی خود را از دست داده بود؛ این کنوانسیون با ایجاد یک چارچوب قراردادی جامع و چندجانبه، جایگزین آن معاهدهها شده و ثبات حقوقی لازم را برای فعالیتهای اقتصادی، بهویژه در حوزه نفت و گاز، فراهم آورده است.
سوم، نوآوری مهم حقوقی کنوانسیون در ایجاد «رژیم دوگانه» نهفته است: رژیم آبهای سطحی براساس اصولی نزدیک به حقوق دریاها (آبهای سرزمینی ۱۵ مایلی، منطقه ماهیگیری ۱۰ مایلی و فضای مشترک) تنظیم شده، در حالی که بستر و زیر بستر تابع رژیم توافقی تحدید حدود براساس اصول حقوق بینالملل است؛ این تفکیک، راهحلی عملگرایانه برای تعارض منافع کشورهای دارای سواحل کوتاه و کشورهای دارای سواحل طولانی ارائه داده است.
چهارم، از منظر حقوق امنیت بینالمللی، ممنوعیت صریح حضور نیروهای نظامی، شناورها و پایگاههای کشورهای غیرساحلی در دریای خزر و محدودیت دریانوردی نظامی به کشتیهای تحت پرچم ۵ کشور ساحلی، یک رژیم امنیتی منطقهای بسته ایجاد کرده است؛ این مقررات، دریای خزر را از تبدیل شدن به صحنه رقابت نظامی قدرتهای فرامنطقهای مصون نگه میدارد.
پنجم، کنوانسیون پایهای حقوقی برای توسعه بیشتر حقوق قراردادی منطقه فراهم کرده است؛ امکان احداث لولههای زیرآبی مشروط به رعایت استانداردهای زیستمحیطی، ایجاد سازوکارهای مشورتهای منظم پنججانبه و پیشبینی حل اختلاف از طریق مذاکره، نشاندهنده رویکردی پویا و آیندهنگر است.
در نهایت، از دیدگاه حقوق بینالملل عمومی، کنوانسیون اکتائو نمونهای موفق از منطقهگرایی حقوقی است که در آن کشورهای ذینفع، بدون اتکا به نهادهای جهانی، رژیم ویژهای متناسب با ویژگیهای جغرافیایی، تاریخی و اقتصادی خود طراحی کردهاند.